Créditos de Carbono: Oportunidades e Riscos para a Etnogestão de TIs

por Erika M. Yamada, advogada e indigenista especializada da Funai. Publicado originalmente no livro Povos Indígenas no Brasil 2006-2010 (ISA)

Indivíduos, associações e comunidades indígenas têm sido assediados para negociar créditos de carbono derivados de atividades de conservação ou recuperação florestal em suas terras. Muitas vezes, essas propostas tornam-se assédios abusivos porque as comunidades não detêm as informações necessárias para entender o caráter especulatório das negociações e as implicações dos chamados contratos de carbono

As negociações internacionais acerca de um novo acordo climático mundial caminham, ainda que a passos lentos, para substituir até 2012 o Protocolo de Quioto por um mecanismo mais eficaz para a redução do aquecimento global. O acordo climático em construção visa à adoção de medidas, por parte dos estados nacionais, para:

a) mitigação, evitando que o aquecimento global atinja níveis desastrosos para a vida humana – cientistas calculam que o aumento de temperatura não pode ser superior a 2º C;

b) adaptação das sociedades humanas aos efeitos, já inevitáveis, das mudanças climáticas.

O novo acordo deve conter um mecanismo de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD), que prevê a possibilidade de compensações limitadas de emissões de gases de efeito estufa (GEE) por investimentos em recuperação e preservação de florestas e da biodiversidade. Entende-se que a possibilidade de países desenvolvidos compensarem uma pequena e limitada parte de suas emissões com investimentos em países em desenvolvimento, para a manutenção e recuperação de florestas, não prejudica a exigência da redução de emissões de GEE com estabelecimento de novos padrões de produção e de consumo nos países historicamente poluidores, e contribui para a manutenção das florestas que ainda restam.

Pelo princípio da responsabilidade comum mas diferenciada, todos os países se comprometem a adotar medidas de redução de emissões de gases, mas de maneira diferenciada, observando que, historicamente, os maiores poluidores foram os países desenvolvidos.

As florestas são centrais para o controle climático porque são verdadeiros sumidouros de carbono – absorvem parte do CO2 emitido por atividades humanas – e, por outro lado, quando derrubadas ou queimadas, emitem CO2 para a atmosfera. Por isso o termo REDD refere-se à Redução de Emissão (de gases GEE) por Desmatamento e Degradação.

No Brasil, calcula-se que cerca de 75% das emissões de GEE advêm do desmatamento. A possibilidade da adoção de medidas de compensação internacional para investimentos em florestas é portanto relevante para o país. E, com a atenção mundial e nacional voltada para as florestas, no âmbito das discussões sobre clima, os povos indígenas passaram a vislumbrar oportunidades políticas e financeiras para assegurar ou fortalecer a proteção de seus territórios;1 e suas práticas tradicionais reconhecidas como sustentáveis. Em 2008, foi criado o Fundo Amazônia,2 em 2009, foram assumidas metas nacionais de redução de emissão de gases de efeito estufa e adotada a Política Nacional de Mudanças Climáticas,3 e, em 2010, concluiu-se o processo participativo de elaboração da Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental das Terras Indígenas que reconhece que a particular relação que os povos indígenas guardam com o meio ambiente pode ser chave para esse modelo de desenvolvimento humano, com sustentabilidade ambiental, que se pretende assegurar.

Nesse sentido, cada vez mais, evidencia-se a necessidade de políticas públicas – e de iniciativas privadas, inclusive por parte dos próprios indígenas – que assegurem as condições para que esses povos sigam optando por esse modelo de vida e de organização social. De fato, mesmo diante da indefinição do acordo internacional que deve substituir o Protocolo de Quioto, e sem a certeza de um novo regime de metas de redução de emissão de GEE para os países, surgem oportunidades para o reconhecimento e a valorização das praticas indígenas sustentáveis. Contudo, em razão da indefinição de um marco legal internacional sobre clima, surgem também os assédios e as especulações abusivas sobre os povos indígenas.

As oportunidades

Sem um regime de metas definido, elas resumem-se ao acesso a recursos financeiros de fundos como o Fundo Amazônia, e à negociação no mercado voluntário com empresas que investem no chamado marketing socioambiental de neutralização de emissões com apoio a restauração ou conservação de florestas. Já a chamada especulação se dá em torno da possível existência de um mercado internacional de compensação de emissões, que compraria os créditos de carbono florestais que empresas intermediadoras tentam adquirir desde já, em geral sobre bases contratuais precárias.

De fato, indivíduos, grupos, associações e comunidades indígenas têm sido assediados para negociar créditos de carbono derivados de atividades de conservação ou recuperação florestal em suas terras. Muitas vezes, essas propostas contratuais ou pré-contratuais tornam-se assédios abusivos porque as comunidades não detêm as informações necessárias para entender o caráter especulatório das negociações e as implicações dos chamados contratos de carbono. Apesar de juridicamente não gerarem efeitos, propostas abusivas de contrato geram nas comunidades indígenas expectativas de ganho nem sempre atendidas e conflitos internos de diferentes ordens. Além disso, o fato de os indígenas desconhecerem outras fontes de incentivo para a gestão territorial e ambiental de suas terras os deixa mais suscetíveis a esse tipo de abuso, especialmente quando estão em busca de alternativas sustentáveis de geração de renda. Evidentemente, há também notícias de iniciativas éticas e de sucesso, na maior parte de iniciativa indígena e com acompanhamento pela Funai.

Mas afinal são os povos indígenas titulares dos créditos que se encontram nas suas terras? Poderiam negociar tais créditos? E o que são créditos de carbono? Como se precaver de propostas especulativas e abusivas? Estariam os direitos dos povos indígenas sobre suas terras e recursos naturais em risco?

A proteção de direitos territoriais e sobre recursos naturais dos povos indígenas – na Constituição brasileira,⁴ normas indigenistas e ambientais além de instrumentos internacionais de direitos humanos⁵– confere aos povos indígenas a titularidade sobre quaisquer benefícios gerados por atividades desenvolvidas em TIs, inclusive os chamados créditos de carbono.⁶ E aqui vale esclarecer que a nomenclatura créditos de carbono refere-se genericamente a benefícios gerados por atividades de REDD. No entanto, há que se diferenciar as atividades florestais que gerariam créditos para compensar emissões de outros países, e que dependem do estabelecimento de regras num mecanismo internacional ainda em construção (mercado oficial); atividades que são recompensadas a título de neutralização voluntaria de emissão de gases por pessoas físicas ou jurídicas (mercado voluntário); e atividades incentivadas por políticas e fundos governamentais.

Os créditos de carbono de mercado devem estar atrelados à regulamentação do mecanismo internacional de compensação de redução de emissão de GEE e computados no sistema nacional de metas de redução de emissões por desmatamento evitado e por reflorestamento, observados os critérios de permanência e adicionalidade. Devem efetivamente reduzir as taxas de emissões nacionais – evitando o desmatamento de áreas passíveis de desmatamento legal – e não podem ser computados em dobro para reduzir emissões globais (vendidos duas ou mais vezes).

Já os créditos de carbono de mercado voluntário, ainda que não possam ser computados em dobro por motivos éticos, não precisam necessariamente ser computados no sistema nacional visto que não se destinam à compensação de emissões em âmbito internacional. Os chamados créditos são a medida usada para a transferência de recursos para as atividades REDD mas, tal como os créditos de mercado, devem observar a aplicação da legislação ambiental no critério da adicionalidade. Por fim, os recursos financeiros advindos de fundos e políticas governamentais não se destinam à compra de créditos, não exigem adicionalidade ou seja, podem ser usados para atividades de manutenção de áreas que devem ser preservadas por previsão legal.

Pois bem, a Constituição brasileira proclama o direito originário dos povos indígenas sobre suas terras, bem como a posse permanente e o usufruto exclusivo dos recursos naturais nelas existentes, inclusive as florestas. Aos povos indígenas é garantido o mais amplo poder sobre os recursos existentes em suas terras (art. 231). Embora as TIs sejam de propriedade do Estado brasileiro (União), elas são indisponíveis, ou seja, não pode o Estado utilizá-las para outros fins que não a posse permanente dos povos indígenas. Essas terras também são inalienáveis, ou seja, não podem ser vendidas, arrendadas ou concedidas a terceiros sob qualquer título ou pretexto (art. 231, § 2o).

Fora as exceções expressamente previstas no texto constitucional (art. 231, § 3o), não é permitido a terceiros, nem mesmo ao Estado, realizar qualquer tipo de obra, projeto ou atividade no interior de TIs se não for do interesse dos povos indígenas e se não forem por eles expressamente autorizadas. Esse é um arranjo jurídico sui generis do ordenamento brasileiro, porque embora não reconheça às populações indígenas a propriedade sobre suas terras, atribui aos indígenas todas as faculdades inerentes ao domínio das mesmas. Assim, é garantido aos povos indígenas a administração e o controle sobre suas vidas e sobre suas terras, dentro da estrutura do Estado.

Quanto aos chamados créditos de carbono – ou quaisquer outros benefícios advindos de atividades de restauração de floresta ou de desmatamento evitado, ou REDD – eles não existem apenas porque as florestas, sumidouros de carbono, estão num determinado espaço físico. Os créditos de carbono nascem de uma atividade humana: recuperar áreas degradadas, evitar o desmatamento, conservar florestas. No caso das TIs, tais atividades compõem a chamada gestão indígena de seu território, pois os povos que tradicionalmente habitam tais terras são os únicos com poder de dispor sobre o uso dos recursos naturais ali encontrados. Notadamente nos casos em que, ao serem demarcadas, as TIs incorporaram áreas desmatadas por antigos ocupantes – caso comum de se verificar quando as TIs tardam em ser demarcadas e protegidas – a atividade de reflorestamento pode não só ser uma fonte de renda para essas populações, mas também uma forma de recuperar ambientalmente essas áreas, para que voltem a ter as condições necessárias para sustentar uma população viável. Assim, só podemos concluir que tais créditos são de titularidade indígena.

Ademais, no Brasil, não há qualquer proibição à realização de atividades de desmatamento evitado ou reflorestamento em TIs, desde que em consonância com o uso tradicional dos recursos florestais pelos indígenas. As atividades florestais nas TIs devem ser realizadas por iniciativa dos próprios povos, mediante amplo acordo interno, e não podem ter o condão de interferir em seus modos de vida ou afetar sua sobrevivência física ou cultural, mas devem fazer parte dos planos de gestão e de vida dos referidos povos. Iniciativas de natureza contratual para REDD são nulas se contrariam a legislação nacional. Assim, são nulos e inconstitucionais quaisquer negociações, projetos ou contratos que comprometam os direitos dos povos indígenas sobre suas terras, o usufruto exclusivo dos povos indígenas sobre seus recursos e a manutenção física e cultural dos mesmos.

No caso de iniciativas legais de REDD voltadas ao mercado oficial ou voluntário, devem ser considerados, no mínimo, aspectos como: o crescimento demográfico passado e futuro da população indígena envolvida, as áreas necessárias à produção agrícola ou associadas para prover segurança alimentar e geração de renda para as comunidades; e as áreas necessárias para a expansão das comunidades existentes e implantação de novas, segundo os usos, costumes e necessidades dos povos indígenas. Devem ser consideradas também as áreas de risco de ocorrência de invasão, fogo ou supressão florestal, a serem definidas no ordenamento territorial/planos de gestão territorial. Portanto, o estoque total de carbono das TIs não pode ser negociado em projetos de REDD, mas apenas uma parte dele.

Outro ponto polêmico

É quanto ao acesso aos benefícios de REDD, de titularidade exclusiva indígena. Os recursos gerados podem ser aplicados em atividades de interesse coletivo (educação, saúde, alternativas econômicas sustentáveis, segurança alimentar, valorização cultural, proteção territorial, infraestrutura de transporte, comunicação e eficiência energética) que, preferencialmente, apoiem exatamente os modos de vida e as gestões sustentáveis que contribuem para a mitigação das mudanças climáticas. Além disso, a repartição desses benefícios deve observar os arranjos definidos entre os titulares de maneira participativa, bem como estabelecer mecanismos de controle social evitando que conflitos derivados surjam. Por fim, apesar da titularidade indígena exclusiva sobre tais créditos ou benefícios, a União e os diferentes atores governamentais (Funai, Ibama, PF) podem se beneficiar das iniciativas de REDD em TIs no sentido de potencializar a ação fiscalizadora e protetora de seus territórios, como já ocorre hoje em diversas TIs no Brasil.

O desafio é agora reunir esforços coletivos e individuais, nacionais e internacionais, públicos e privados – apesar das diferentes naturezas de interesses – para possibilitar que as TIs com seus povos continuem a coexistir com a sociedade envolvente, dando mostras de que modos de vida sustentáveis são possíveis.

(janeiro, 2011)

NOTAS

Segundo dados do Inpe acumulados até 2008, dos cerca de 700.000km2 de desmatamento na região amazônica, apenas 13.226km2 ocorreram em TIs (que somam cerca de 1 milhão de hectares na Amazônia), sendo que destes, somente cerca de 2.400km2 podem ser relacionados a atividades indígenas.
Ver www.fundoamazonia.gov.br.
Política Nacional de Mudanças Climáticas/2009. Para implementar a PNMC, o governo brasileiro está desenvolvendo planos setoriais de redução de desmatamento, de expansão das fontes de energias mais limpas e renováveis e de uso do solo com baixa emissão de gases, dentre outros.
O art. 231 da Constituição Federal de 1988 estabelece que são reconhecidas como TIs aquelas “por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas em suas atividades produtivas, às imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições” (art.231, § 1o).
Convenção 169 da OIT, recepcionada pelo ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto 5.051/2004 e a Declaração da ONU sobre Direitos dos Povos Indígenas, aprovada pela Assembléia Geral da ONU com voto favorável do Brasil em 2007.
Ver VALLE, R. S. T do, YAMADA, E.,“Brasil:Titularidade Indígena sobre créditos de carbono gerados por atividades florestais em terras indígenas” in ''Desmatamento Evitado (REDD) e Povos Indígenas'', VALLE, R. S. T do (org.), Instituto Socioambiental, São Paulo, 2010.