Uma experiência que poderia dar certo

por Gersem Baniwa, da etnia Baniwa, professor, mestre em antropologia social pela UnB e diretor-presidente do centro indígena de estudos e pesquisa (Cinep).

Texto publicado originalmente no livro Povos Indígenas no Brasil 2001-2005 (págs. 193-196)

Enquanto experiência demonstrativa, o Projeto Demonstrativo dos Povos Indígenas (PDPI) tinha como principal missão, além da contribuição finalística com a sustentabilidade territorial e econômica, influenciar na mudança de velhas e viciadas práticas tutelares de políticas públicas voltadas aos povos indígenas. Mas a insensatez política do governo está enterrando essa possibilidade e com isso toda a esperança de milhares de cidadãos indígenas brasileiros que acreditaram no compromisso dos chefes brancos.

O projeto é resultado de ampla articulação política dos povos indígenas da Amazônia, sob a liderança da Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (Coiab), que desde a realização da ECO-92 no Rio de Janeiro, reivindicavam programas específicos voltados a atender suas principais demandas principalmente as de auto-sustentação e de proteção territorial.

As lideranças indígenas que participaram desde o início das discussões tinham clareza de que o projeto não deveria ser mais um entre vários que existiram, ou seja, projetos concebidos, planejados e executados pelos governos ou entidades de apoio para os povos indígenas. Queriam um projeto gerenciado com ampla e real participação dos índios e que o projeto tivesse a cara indígena nos seus princípios e critérios orientadores e nas metodologias de execução.

As lideranças sabiam que sem incorporar as formas de pensar e fazer indígenas, o projeto novamente não teria êxito e sempre deixaram isso claro durante todo o processo de sua construção. Lutaram muito para que o governo brasileiro e os financiadores da cooperação internacional entendessem e aceitassem isso.

O processo de construção foi difícil e tenso em vários momentos, mas os resultados foram animadores e as lideranças indígenas até hoje consideram o PDPI como a principal conquista do movimento indígena dos últimos dez anos. Foi com esse espírito que o PDPI, no contexto das políticas públicas voltadas para os povos indígenas, foi projetado e implantado para demonstrar através de experiências concretas as possibilidades de implementação de políticas públicas mais coerentes com as suas realidades e demandas.

Olhando para os sete anos de existência do processo PDPI (considerando 1999 como o ano em que a idéia oficialmente foi assumida pelo Ministério do Meio Ambiente) e considerando a cifra atual de 262 propostas indígenas recebidas das quais 71 foram aprovadas, pode-se arriscar três situações ou momentos distintos e significativos da experiência: as inovações inauguradas na cultura política brasileira, os dramas que assolam o projeto e as possíveis perspectivas.

Inovações propostas pelo PDPI

Os índios como co-gestores

A participação indígena como condição para o seu êxito é uma das principais marcas do projeto PDPI. A presença indígena foi fundamental em todas as fases e níveis do projeto. No entanto, não foi uma tarefa fácil. Primeiro, pela resistência de muitos setores do governo para que isso ocorresse. Segundo, porque muitos atores indígenas e não indígenas entenderam que o fato de garantir um representante indígena na gerência e paridade na Comissão Executiva do projeto resolveria a questão da participação indígena. Talvez pelo tamanho da briga que foi necessário travar até sua aprovação pelo governo brasileiro e pelos doadores internacionais, os índios superestimaram as duas importantes conquistas. A Comissão Executiva é um colegiado paritário entre a representação do governo e a indígena cuja função é definir as diretrizes do projeto e avaliar as propostas apresentadas.

A participação e envolvimento indígena na construção do projeto foi uma divisão de responsabilidade e até de poder. Isso permitiu que as lideranças indígenas se sentissem como co-gestores do projeto e não como simples interlocutores/mediadores ou beneficiários. Em grande medida, essa inovação na relação dos povos indígenas com o Estado se deve, por um lado, à sensibilidade da equipe do Ministério do Meio Ambiente através da Secretaria de Coordenação da Amazônia e muito particularmente graças à sensibilidade da secretária Mary Alegretti, que se dedicou dentro do governo à viabilidade institucional do processo e por outro lado, pela capacidade de articulação e mobilização indígena, dirigida à época pelo Euclides Macuxi, coordenador geral da Coiab. Além disso, a sensibilidade por partes dos representantes da cooperação internacional, expressa de forma mais concreta através da Cooperação Técnica (GTZ) e Financeira (KFW) Alemã, do Banco Mundial e da Cooperação Técnica Britânica (DFID), foi indispensável ao convencimento do governo brasileiro e de outros parceiros e aliados envolvidos.

Essa repartição de responsabilidade permitiu, mesmo com tantas adversidades, criar condições operacionais, conceituais, técnicas e metodológicas suficientes para alavancar o projeto rumo aos resultados preconizados. Do lado indígena, por exemplo, foram realizadas 16 oficinas micro-regionais em toda a Amazônia Legal e dois seminários regionais de consulta aos povos indígenas durante os três anos (1999-2001) de preparação e elaboração do programa.

Capacitação

O projeto definiu como princípio e critério básico de assessoria e assistência técnica às comunidades executoras dos projetos a capacitação como um processo contínuo, permanente e realizado na comunidade local. Percebeu-se que não adiantaria apenas capacitar os dirigentes ou coordenadores de projetos aprovados, sem o envolvimento da comunidade. Isso não significa que toda a comunidade tem que participar diretamente da execução das atividades, mas precisam acompanhar todo o processo de desenvolvimento do projeto.

A assessoria tem sido prestada, no limite da capacidade da equipe técnica extremamente reduzida do projeto, de forma permanente através de acompanhamento diário por intermédio do escritório central de Manaus, mas principalmente por meio de visitas de monitoria e assessoria aos projetos locais. Monitoria técnica relâmpago de campo no âmbito de projetos governamentais não é novidade, mas o PDPI inovou na maneira como ela é realizada, dedicando o tempo necessário para que a equipe técnica compreenda suficientemente a situação para assim poder colaborar melhor na solução dos problemas. Nessa tarefa, geralmente a equipe de monitoria ou de assessoria precisa articular, mobilizar e comprometer outros parceiros locais, sejam ONGs ou agências governamentais no apoio ao projeto.

No PDPI, uma proposta apresentada por uma comunidade indígena nunca é reprovada, o que equivale dizer que sempre é possível a comunidade melhorar, reelaborar em base às próprias observações enviadas pela equipe técnica ou comissão executiva quando a proposta é devolvida à comunidade proponente para sua reformulação. Portanto, o que é importante para o PDPI não é a aprovação ou reprovação, mas, o processo de capacitação da comunidade indígena. Os processos tradicionais de monitoria e assessoria sempre se pautaram pela lógica da avaliação mecânica de dar veredicto, isto é, achar os erros ou eventualmente alguns acertos. No PDPI, o papel da assessoria não é ensinar, mas aprender, em conjunto, a encontrar soluções adequadas aos problemas apresentados e, sobretudo colaborar na capacitação da comunidade para encontrar as melhores soluções aos problemas que enfrentam. Esse me parece o principal espírito do PDPI: possibilitar o desenvolvimento de um processo de organizar as idéias (planejar), pôr em prática essas idéias (executar), monitorar as ações, avaliar os resultados e disponibilizar as experiências aos interessados.

Equipe técnica

Desde o início da implantação do PDPI, sempre houve uma grande preocupação na constituição da equipe técnica do projeto. Em primeiro lugar, o projeto havia assumido o compromisso de quebrar velhas e viciadas práticas paternalistas e etnocêntricas na relação Estado/governo e povos indígenas. Segundo, tratava-se de um trabalho junto a mais de 180 povos etnicamente diferenciados, o bastante para exigir muita sensibilidade e habilidade política, técnica e humana por parte da equipe. Cuidadosos processos transparentes de seleção, envolvendo representantes de várias entidades, inclusive representantes indígenas, foram permitindo constituir uma equipe técnica para a Unidade de Gerenciamento (UG), competente e comprometida com os princípios e ideários do projeto.

Nesse sentido, a equipe gerencial da UG, apesar de reduzida, sempre esteve afinada para garantir o bom desenvolvimento das ações do projeto. As ações mais importantes da UG são: capacitação das comunidades e organizações indígenas, apoio às comunidades e organizações indígenas na elaboração de projetos e acompanhar, assessorar e monitorar a implementação de subprojetos. Arranjo Institucional Uma outra importante inovação no projeto PDPI foi o arranjo institucional construído para sua efetividade, aproveitando-se das experiências então em curso de outros programas do PPG7, principalmente dos Projetos Demonstrativos Tipo A (PDA/MMA) e do PPTAL (Funai). A internalização dos recursos financeiros da cooperação internacional (KFW) através do Banco do Brasil permitiu maior agilidade no processo (um ano), o que poderia levar até três ou quatro anos por vias tradicionais, pela necessidade de passar pelo Congresso Nacional para então chegar ao Tesouro Nacional, isso sem contar a carga burocrática que a partir do Tesouro seria imposta ao projeto.

Outra vantagem importantíssima desse procedimento é o fato de permitir que os recursos da cooperação internacional destinados a apoiar as iniciativas indígenas cheguem integralmente ao seu destino, sem possibilidade de retenção de parte dos recursos por parte do governo, exceto as taxas administrativas previamente acordadas entre as partes. Mas o fato novo nesse arranjo institucional foi a inclusão dos povos indígenas através da Coiab e de outras organizações regionais como parceiros e não somente como públicos-alvos ou interlocutores dos beneficiários. A Coiab, por exemplo, ganhou novo status nas relações interinstitucionais estabelecidas em torno do projeto, passando a exercer responsabilidades concretas dentro e fora. A expressão dessas responsabilidades pode ser demonstrada através da indicação do gerente técnico, dos seus representantes na Comissão Executiva, mas principalmente na responsabilidade de articulação, mobilização e capacitação das comunidades indígenas para o acesso aos recursos e para o acompanhamento qualificado de todo o desenvolvimento do projeto.

Nessa relação, governo, povos indígenas e cooperação internacional, as entidades de apoio aos índios sempre tiveram importância destacada como assessorias e prestadores de assistência técnica, mas não como interlocutores ou porta-vozes, o que também é uma importante inovação. O reconhecimento concreto das organizações, povos e comunidades indígenas como sujeitos coletivos de direitos – autonomia e cidadania – é uma marca revolucionária do PDPI no âmbito das políticas públicas. A tradição da política indigenista oficial ainda hoje vigente em vários setores do governo é pautada pelo princípio da tutela, da incapacidade e sobretudo pela dominação cultural, política e econômica dos povos indígenas.

Os dramas que assombram o projeto

Descompromisso do governo

Nos últimos dois anos (2004 e 2005), o projeto vem vivendo sistematicamente verdadeiros dramas para cumprir suas funções. Não há funcionários capacitados em número suficiente para exercer as funções técnicas, administrativas e financeiras da Unidade de Gerenciamento em Manaus, o que compromete a qualidade do trabalho e maior celeridade das ações.

Os processos administrativos extremamente lentos centralizados no GAP/MMA (Grupo de Apoio a Projetos) mais conhecido como “Grupo que Atrapalha Projetos” impedem o bom andamento do projeto que trabalha com um público diferenciado, composto de muitas etnias e culturas, em regiões de difícil acesso. Para agravar a situação, no ano de 2005 (até novembro, segundo informações da UG Manaus) o MMA só conseguiu repassar R$ 100.000,00 (cem mil reais) dos US$ 500.000,00 (quinhentos mil dólares) anuais assumidos contratualmente pelo governo brasileiro para a gestão do projeto (contrapartida), prejudicando seriamente as ações estratégicas do programa, como a indispensável capacitação das comunidades e organizações indígenas e das viagens de monitoração e assessoria técnica nas aldeias onde os projetos estão sendo executados.

O curioso de tudo é que a crise não tem nada a ver com a qualidade e perfil do projeto, mas com a capacidade de cumprir satisfatoriamente suas tarefas operacionais, ou seja, problema de gestão. Os principais problemas são, portanto, de ordem interno- administrativa e financeira, que no arranjo institucional ficou como contrapartida do governo brasileiro. Tudo isso não é novidade na esfera pública governamental, principalmente para setores politicamente desprivilegiados como é o caso dos povos indígenas. Foi assim desde o início do projeto.

O que assusta mesmo é a falta de compromisso político por parte do governo para com os povos indígenas, o que gera incapacidade na solução dos problemas como os do PDPI, e que pode ser estendida a outros setores indígenas como revela o aumento significativo de casos de violência contra os índios nos últimos anos. As próprias atitudes irreconhecíveis do MMA são surpreendentes: demonstram incapacidade de honrar seus compromissos contratuais, políticos e sociais com o PDPI (todas as agências envolvidas), e conseqüentemente com os povos indígenas. Não se trata de falta de vontade política ou capacidade técnica da equipe do MMA, mas de uma política deliberada do governo. Sabemos que no MMA e, no atual governo em geral, existem muitas pessoas historicamente compromissadas com a causa indígena, mas que, pela apatia do governo em relação à temática indígena e favorecimento a interesses de elites e de outros segmentos sociais eleitoralmente mais rentáveis, se tornaram impotentes para fazer o que gostariam de fazer.

Perspectivas

Diante do quadro em que se encontra hoje o PDPI, dois cenários são possíveis: o primeiro é o de continuidade e consolidação da sua missão original de possibilitar o desenvolvimento de experiências inovadoras junto aos povos indígenas. Essas experiências são necessárias para arejar, estimular e provocar novas formas de relacionamento entre o Estado e os povos indígenas, traduzidas em ações pautadas pelo reconhecimento dos povos indígenas como protagonistas das políticas públicas destinadas a eles. Mas para isso é necessário mudar seu quadro crítico atual, recuperando a confiança de todos os atores que apostaram na capacidade inovadora do projeto, principalmente a dos povos indígenas, os principais interessados no sucesso do projeto. Isso só ocorrerá se houver uma mudança substancial e concreta na política indigenista vigente, ou seja, se a questão indígena tiver um mínimo de importância na pauta do governo.

Outro elemento importante para essa mudança é o movimento indígena, que deveria usar toda a sua capacidade e força política de mobilização e articulação para pressionar o governo a cumprir suas obrigações contratuais no caso do PDPI e ainda assumir o compromisso político e ético de construção e estabelecimento de uma nova política indigenista menos discriminatória e tutelar. É notório que o movimento indígena, através da Coiab tem procurado acompanhar, ainda que timidamente, o desenvolvimento do projeto e eventualmente tem cobrado soluções para os problemas. Penso que poderia ser mais ofensivo e eficiente em suas estratégias de intervenção, utilizando os espaços de que dispõe, como a gerência e a Comissão Executiva e outras formas de pressão.

Nesse sentido, a experiência dos índios com o PDPI confirma a idéia de que não basta ao movimento indígena cobrar e ocupar espaços de participação e de intervenção junto à sociedade e ao governo. Antes, precisa capacitar técnica e politicamente seus quadros e qualificar seus instrumentos de intervenção.

Outro cenário é o governo assumir de vez seu descompromisso com os povos indígenas e sua incapacidade de lidar com princípios e parâmetros inovadores no âmbito de políticas públicas o que seria uma demonstração de incapacidade de formulação e implementação de uma nova política indigenista sob os novos parâmetros da Constituição Federal e das leis internacionais como a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT/ONU) que o atual governo ratificou nos seus primeiros meses de trabalho. Neste caso, a Unidade de Gerenciamento, estando em Manaus ou Brasília, não fará mais nenhuma diferença, pois o PDPI só será mais um programa etnocêntrico de governo para índios, com enormes prejuízos para o futuro no tocante à crença por parte dos índios e seus aliados e parceiros das possibilidades de construção de programas governamentais capazes de reconhecer as diversas realidades e modos de pensar e fazer indígenas.

Uma vez comprovada a incapacidade do Estado e do governo em executar políticas públicas diferenciadas aos povos indígenas garantidas pelas Leis do país, restará aos índios se qualificarem cada vez mais para assumirem tarefas estratégicas complementares destinadas a forçar a incorporação dos modelos e experiências exitosas por parte da cultura política do Estado brasileiro. No caso particular dos ideários do PDPI, diante do eminente fracasso da capacidade de gestão do governo, porque não os índios assumirem diretamente a gestão do projeto. Se o contra-argumento é a incapacidade técnica dos índios, então que se invista na capacitação dos quadros indígenas e no fortalecimento institucional das organizações indígenas. Aliás, uma das fraquezas originais do PDPI foi a pouca importância dada ao fortalecimento institucional das organizações e comunidades indígenas. Sem exagero, se poderia mesmo dizer que houve uma discriminação por parte da coordenação e das instituições envolvidas do PPG7 com os povos indígenas nessa questão. Basta considerar o apoio financeiro oferecido ao Grupo de Trabalho Amazônico (GTA) pelo PPG7 para o seu fortalecimento institucional e acompanhamento do desenvolvimento do PDA e do próprio PPG7, enquanto que os povos indígenas, apesar de reiteradas solicitações, nada receberam de apoio concreto para tal fim.

O componente de fortalecimento institucional do PDPI apoiado pelo DFID que deveria atender essas necessidades, acabou sucumbindo com cortes de recursos orçamentários e limitando suas ações a um curso de gestores indígenas de projetos e alguns apoios pontuais a algumas organizações indígenas. É vergonhoso ver a Coiab, enquanto importante parceiro estratégico, viver com pires na mão, atrás de outros parceiros do PDPI e do PPG7 para conseguir passagens e outras necessidades quando precisa participar de importantes eventos ou para desenvolver atividades ligadas ao fortalecimento institucional.

Para além do PDPI, essa conduta do governo mostra os descaminhos e sinais de retrocesso do quadro indigenista atual, no qual diálogo amplo e produtivo com os povos, com as organizações e comunidades indígenas parece proibido. Os índios voltaram a ser objetos ou meros sujeitos passivos de consultas e o governo só age sob extrema pressão e quase sempre para tentar sanar prejuízos de sua imagem.

(janeiro, 2006)

Notas

Este artigo não tem como objetivo fazer uma análise e avaliação dos primeiros resultados alcançados do PDPI nem tão pouco dos impactos produzidos, depois de quase cinco anos de implantação. O propósito é organizar um olhar indígena pessoal sobre a experiência vivenciada no processo de sua construção e implantação, levantando alguns elementos constitutivos do processo, como as inovações produzidas, os principais desafios e perspectivas.

Outras leituras

O Projeto para Sustentabilidade em terras Indígenas, artigo de Fábio Vaz R. de Almeida e Cássio Inglez de Souza (antropólogos), publicado originalmente no livro Povos Indígenas no Brasil 2001-2005