O Estado longe de ser democrático e de direito

Por Juliana de Paula Batista, Advogada, ISA e Maurício Guetta, Advogado, ISA. Publicado originalmente no livro Povos Indígenas no Brasil 2011/2016


Atualmente, tramitam 103 proposições legislativas na Câmara dos Deputados, e outras 86 no Senado Federal, relacionadas aos povos indígenas. A maioria delas pretende suprimir ou restringir direitos dos índios sobre suas terras tradicionais.


Não é de hoje que o Congresso Nacional, com suas maiorias parlamentares de ocasião vinculadas a interesses eminentemente privados, vem atuando no sentido de vilipendiar e impor retrocessos a direitos conquistados pelos povos indígenas no ordenamento jurídico brasileiro.

Atualmente, tramitam 103 proposições legislativas na Câmara dos Deputados e outras 86 propostas no Senado Federal relacionadas às questões de interesse dos povos indígenas, incluídas nestes dados propostas de emenda à Constituição Federal, projetos de lei, projetos de decretos legislativos, entre outros. Em sua maioria, tais proposições pretendem suprimir ou restringir direitos dos índios sobre suas terras tradicionais, classificadas pela própria Carta Constitucional como essenciais para a sua sobrevivência física e cultural.

São propostas sobre temas variados, como alterações constitucionais voltadas a paralisar a demarcação das Terras Indígenas ainda pendentes de reconhecimento estatal, anular Terras Indígenas já demarcadas, homologadas e implantadas, bem como permitir o desenvolvimento de atividades minerárias, hidrelétricas e agropecuárias dentro de territórios tradicionais. Há, ainda, propostas destinadas a enfraquecer e flexibilizar o licenciamento ambiental, as quais, caso aprovadas, resultariam em impactos negativos aos povos indígenas, notadamente no que diz respeito ao licenciamento para obras de infraestrutura, causadoras de significativa degradação socioambiental.

Não obstante as evidentes contrariedades à Constituição Federal contidas nessas proposições legislativas, sua tramitação segue sem grandes entraves – ressalvada a atuação de alguns parlamentares aliados dos povos indígenas, em número minoritário, e a ampla resistência oferecida pelo movimento indígena e por organizações indigenistas.

A maior ameaça: PEC Nº 215/2000

De todas as ameaças legislativas, a mais danosa aos povos indígenas do Brasil é a PEC n.o 215/2000, uma vez que objetiva impor drásticas e substanciais alterações no artigo 231 da Constituição Federal, no qual estão previstos os direitos e garantias fundamentais indígenas, além dos artigos 45 e 61 do texto constitucional, bem como dos artigos 67 e 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Nesse sentido, o que se propõe na PEC 215/2000 e suas propostas apensas é, em resumo: (1) a alteração da sistemática de reconhecimento das Terras Indígenas, transferindo do Executivo ao Legislativo o poder de decisão final sobre as demarcações, o que imporia significativas dificuldades para a conclusão de processos demarcatórios; (2) a abertura das Terras Indígenas a empreendimentos econômicos e atividades de impacto, como aquelas definidas em lei complementar como sendo de relevante interesse público da União (abrindo margem, tal como definido no Projeto de Lei Complementar n.o 227/2012, à exploração mineral e de potenciais hidrelétricos e à construção de oleodutos, gasodutos, portos, aeroportos, linhas de transmissão de energia, dentre outros), bem como assentamentos rurais de não indígenas e atividades agropecuárias, inclusive mediante arrendamento de terras; e (3) a inserção da tese do “marco temporal da ocupação”, aplicada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ação sobre a demarcação da TI Raposa Serra do Sol (RR), no texto da Constituição Federal, como fator temporal limitador do direito originário indígena às terras que tradicionalmente ocupam.

As referidas propostas, contudo, encontram obstáculo intransponível na própria Constituição Federal, uma vez que esbarram em matérias classificadas pelo artigo 60, § 4.o, como cláusulas pétreas - isto é, que se encontram no núcleo intangível da Lei Maior, sobre os quais nem mesmo o Poder Legislativo pode deliberar. Entre essas limitações aplicáveis ao Congresso Nacional figura a impossibilidade de abolir ou violar o núcleo essencial de direitos e garantias fundamentais, devido ao reconhecimento de sua importância vital para a manutenção dos valores mais elevados estatuídos Constituição, pilares do Estado Democrático de Direito.

Ao pretender subordinar o reconhecimento de Terras Indígenas a uma decisão política de maiorias parlamentares de ocasião, bem como abrir tais territórios à exploração de atividades de impacto alheias aos usos costumes e tradições dos povos indígenas, a PEC n.o 215/2000 acaba por atingir gravemente o mais relevante dos direitos fundamentais dos povos indígenas: o seu direito às terras tradicionais, classificado pela própria Constituição como sendo originário, inalienável, indisponível e imprescritível, além de imprescindível para o seu bem-estar e para a sua sobrevivência física e cultural ¹.

Tal conclusão foi respaldada pelo Ministro Luís Roberto Barroso, do STF, que, ao apreciar o pedido liminar em mandado de segurança contra a tramitação da PEC n.o 215/2000, bem afirmou: “condicionar o reconhecimento de um direito fundamental à deliberação político-majoritária parece contrariar a sua própria razão de ser. Com efeito, tais direitos são incluídos na Constituição justamente para que as maiorias de ocasião não tenham poder de disposição sobre eles. (...) O ponto é particularmente relevante quando a tutela se volta a grupos minoritários e/ou historicamente marginalizados, os quais, como regra, não dispõem de meios para participar em condições adequadas do debate político. É esse o caso dos índios, no Brasil e em diversas outras partes do mundo ².”

Além disso, a pretensão de transferir do Poder Executivo ao Poder Legislativo a competência para a deliberação final sobre os processos de demarcação de Terras Indígenas também viola o princípio da separação de poderes, igualmente alçado à condição de cláusula pétrea pela Constituição Federal. Nesse sentido, o documento intitulado “Senadores apoiam sociedade civil contra a PEC 215/2000” ³, assinado por 48 Senadores da República, afirma: “A confirmação de direitos de minorias não pode ficar suscetível a maiorias temporárias. A demarcação é um ato técnico e declaratório. Não há sentido em introduzir o componente político neste ato. É incabível trazer essa matéria para o âmbito do Congresso, um equívoco político e jurídico, um atentado aos direitos dos povos indígenas.” Na mesma direção da PEC no 215/2000, há projetos de lei, propostos por deputados integrantes da bancada ruralista, destinados a alterar o procedimento de demarcação de TIs e para conferir interpretações restritivas ao artigo 231 da Constituição Federal, que trata deste tema. Os exemplos mais drásticos em termos de violação de direitos são os Projetos de Lei (PL) no 1216/2015 e no1218/2015. Apenas para se ter uma ideia, o último prevê que apenas serão consideradas Terras Indígenas aquelas que tiveram seu processo de demarcação devidamente concluído até 04/10/1993, excluindo os demais territórios de tal reconhecimento.

O mote ruralista para paralisar e anular demarcações de TIs: CPI da Funai/Incra

O ano de 2015 foi marcado, entre outras polêmicas, pela adoção de uma nova estratégia de parlamentares da bancada ruralista: a instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) destinada a investigar atos da Funai e do Incra. A intenção central dessa estratégia consiste em enfraquecer a atuação desses órgãos, notadamente no que diz respeito aos processos de reconhecimento de TIs e Territórios Remanescentes de Quilombo (TRQs), visando criar um “ambiente argumentativo” para justificar as pretendidas alterações legislativas.

Trata-se de uma resposta às vitoriosas estratégias dos movimentos indígena e indigenista, além de parlamentares aliados e outros relevantes segmentos públicos e sociais.

No afã de se apropriar das TIs, parte do setor do agronegócio, por intermédio das bancadas parlamentares por eles financiadas, decidiram seguir a linha da criminalização de órgãos públicos de proteção dos índios e dos quilombolas, bem como dos seus funcionários, além de lideranças do movimento indígena, de organizações indigenistas e também da classe dos antropólogos como um todo, através de descabidas e ilegais ofensivas contra a atuação de profissionais que participaram de processos demarcatórios e da própria Associação Brasileira de Antropologia (ABA). Tudo em nome da apropriação indevida e inconstitucional das Terras Indígenas.

O avanço sobre os recursos naturais

Não bastassem as ameaças legislativas ao processo demarcatório, também tramitam no Congresso Nacional projetos de lei destinados a permitir o uso e a exploração de recursos naturais incidentes dentro de Terras Indígenas.

Nesse sentido, uma das proposições mais preocupantes é o PL no 1610/1996, que pretende permitir a exploração de minérios localizados dentro de Terras Indígenas por meio da regulamentação do § 3o do artigo 231 da Constituição. Entre as várias disposições contrárias aos direitos dos índios, o projeto de lei lhes nega o direito de vetar atividades minerárias em suas terras; ou seja, permite que atividades de mineração sejam realizadas dentro de territórios indígenas, a despeito da contrariedade dos índios que detêm o direito sobre a terra.

Apesar da atividade ser proibida atualmente, em 2016, Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) registrava 4181 processos minerários incidentes sobre 177 TIs. O ouro é o mineral mais pesquisado, além de ser um dos mais danosos, devido ao seu processo de exploração. Só na TI Yanomami constam 678 processos minerários.

A exploração de potenciais energéticos é outra ameaça constante. Há, hoje, no Congresso Nacional, sete projetos de decretos legislativos tendentes a autorizar tais atividades dentro de TIs.

Um longo caminho a percorrer

Os direitos e garantias fundamentais previstos pela Constituição Federal constituem o fundamento máximo do Estado Democrático de Direito. Sua principal finalidade é justamente garantir que os direitos mínimos do cidadão e da coletividade não sejam alterados pelo legislador e não possam ser objeto de violação por parte dos demais membros da sociedade ou do próprio Estado.

Em verdade, “os direitos fundamentais são hoje o parâmetro de aferição do grau de democracia de uma sociedade 4.” Aliás, a doutrina e jurisprudência afirmam e reafirmam que “a própria existência dos direitos fundamentais seria colocada em risco caso fosse admitida restrição contra eles, sob o argumento de que tal restrição traria benefício geral para a maioria da sociedade ou então para o próprio governo, ou ainda viabilizaria a preservação do interesse público 5.” Os direitos fundamentais, portanto, devem ser amplamente resguardados, ainda que sua efetividade esbarre em interesses da maioria da população ou do Poder Público.

Tais premissas basilares do Estado Democrático de Direito, instaurado pela Constituição Federal de 1988, se aplicam com maior rigor quando se está a tratar de direitos fundamentais de grupos minoritários da sociedade, como é o caso dos povos indígenas no Brasil.

Apesar disso, esses direitos são alvo de violações rotineiras por parte do Poder Legislativo, atualmente dominado por bancadas parlamentares que mais representam setores empresariais (bancadas da mineração, do agronegócio, das empreiteiras, dos bancos etc.) do que setores político-ideológicos. Como nos mostram as ofensivas parlamentares contra os direitos fundamentais dos povos indígenas, nossa jovem democracia ainda tem muito a se aperfeiçoar. Quando o Brasil passar a respeitar os direitos de grupos minoritários, como os povos indígenas, poderemos, enfim, celebrar a existência de um verdadeiro e pleno Estado Democrático de Direito.

(outubro, 2016)

NOTAS

¹ Tal como decidido em diversas oportunidades pelo Supremo Tribunal Federal. Como exemplo, vide: Supremo Tribunal Federal. 1.a Turma. Recurso Extraordinário n.o 183.188/MS. Relator: Ministro Celso de Mello. D.J. 14.02.1997.

² Supremo Tribunal Federal. Decisão monocrática. Medida Cautelar em Mandado de Segurança n.o 32.262/DF. Relator: Ministro Luís Roberto Barroso. D.J. 24.09.2013.

³ Disponível em: <http://www.socioambiental.org/pt-br/noticiassocioambientais/numero-de-senadores-contra-a-proposta-deemenda-constitucional-215-ja-chega-a-48>.

4 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. “Aspectos de Teoria Geral dos Direitos Fundamentais.” In: MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. (Coords.) Hermenêutica Constitucional e Direitos Fundamentais. Brasília: Brasília Jurídica, 2000. p. 104.

5 ABBOUD, Georges. “O mito da supremacia do interesse público sobre privado. A dimensão constitucional dos direitos fundamentais e os requisitos necessários para se autorizar restrição a direitos fundamentais.” In: Revista dos Tribunais, 2011, n.o 907, p. 95/97.