O novo modelo de atendimento
Texto adaptado a partir de notícia elaborada por Fernando Vianna e Inês Zanchetta publicada no site do ISA em fevereiro de 2004: http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=1573
O Ministério da Saúde (MS) e seu braço executivo, a Fundação Nacional de Saúde (Funasa) definiram, em janeiro de 2004, o que se insinuava desde 2003: mudanças no modelo de gestão da atenção à saúde indígena. Foram duas portarias do MS, ambas de 20/1/2004, que serviram de base para um projeto que conferiu maior poder à Funasa e criou um Comitê Consultivo da Política de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas (Portaria n° 69 e Portaria n° 70). Depois disso, o MS e a Funasa anunciaram o novo projeto durante a I Oficina Integrada de Saúde Indígena, realizada em Brasília, de 2 a 6/2 de 2004.
O evento reuniu cerca de 200 convidados, entre funcionários do MS e da Funasa e pessoas – indígenas e não-indígenas – relacionadas com a atenção à saúde indígena. Mais do que uma oficina de trabalho em que se debatem propostas, foi um encontro para comunicar decisões que, embora incompletas em importantes detalhes, estavam já irreversivelmente tomadas.
Ações da FUNASA e ações "complementares"
O modelo de gestão da saúde indígena em vigor até a edição das portarias iniciou-se na década de 1990 e foi definido por uma série de atos normativos, culminando com o Decreto n° 3156, de 27 de agosto de 1999, e com a chamada “Lei Arouca” (n° 9.836), de 23 de setembro de 1999, que instituiu o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena. Este modelo se respaldava na criação dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEIs). A Funasa definia com suas conveniadas as linhas de atuação a serem seguidas, repassava recursos públicos federais e fiscalizava os gastos efetuados. Com as modificações introduzidas em 2004, a própria Funasa passou a executar as ações do setor, restando aos parceiros atuar de forma complementar, considerando caso por caso.
Em negociações regionalizadas envolvendo o Departamento de Saúde Indígena (Desai) e as Coordenações Regionais (Core) da Funasa, assim como os Conselhos de cada DSEI, essas negociações fizeram parte da agenda de curto prazo estipulada pelo órgão para efetivar a reestruturação do modelo de gestão da saúde indígena. Convênios ainda vigentes na época das portarias foram substituídos por outros, celebrados já no novo modelo. No cenário ideal projetado pela Funasa, convênios condizentes com sua nova política estariam vigentes em todos os DSEIs a partir de 01 de abril de 2004, três meses após a comunicação da mudança. Apesar de diversas indefinições por conta da agenda imediata, a Fundação já anunciava sua disposição em contar com parceiros que, a título de ações complementares, assumiriam a contratação e a capacitação de recursos humanos – e apenas isto; ela própria se encarregaria de ações como a aquisição e distribuição de medicamentos, licitação, obras, transporte de equipes que trabalham nas aldeias e compra de combustíveis. Assim foi feito.
Por que a mudança?
Durante a oficina, a direção da Funasa oscilou entre afirmar suas propostas como uma real mudança em relação à política do governo federal anterior e em minorar as alterações efetuadas. Assim, mais do que um “novo” modelo, seria uma mera correção de rumos do que estava em vigor desde 1999, que, ao trabalhar com repasse de recursos públicos e responsabilidades a instituições conveniadas, acabou, na avaliação do governo federal, por fazer com que o papel de estados, municípios e entidades não-governamentais na execução das ações da saúde indígena fossem mais do que “complementares”, sobrepujando o papel da própria União, em desacordo com o que reza o artigo 19-E da “Lei Arouca”. Por uma questão de legalidade, caberia então, de acordo com o apresentado durante a oficina em Brasília por representantes do governo federal, redefinir as competências de cada um nesse processo.
A opinião das conveniadas
Na avaliação de instituições então conveniadas à Funasa, a proposta continha vários senões, a começar pelo modo atropelado e pouco participativo como foi gestada. Apesar do responsável pelo Desai/ Funasa na época, Ricardo Chagas, esforçar-se em afirmar que tal política nada mais era que a incorporação de antigos consensos coletivos – os resultados da II e III Conferências Nacionais de Saúde Indígena (1993 e 2001) – e de processos de diálogo que, segundo ele, ocorreram ao longo de 2003, representantes de organizações indígenas e ONGs manifestaram ao microfone e em conversas paralelas sua surpresa, perplexidade e indignação por não terem sido consultados antes de definidas as mudanças.
Um outro problema que o processo desencadeado pela Funasa trouxe diz respeito ao perfil das instituições parceiras no âmbito dos DSEIs. Para que a Fundação pudesse assumir a maior parte da execução das ações em escala nacional, seria necessário que fortalecesse seu corpo de funcionários, o que esbarrava, ao menos no curto prazo, nas formalidades burocráticas impostas pelas regras da administração pública para contratação de pessoal. É possível que advenha daí o fato de ser esta a principal esfera de atuação prevista para seguir a cargo do setor não-governamental. No modelo proposto, coube às conveniadas especialmente a pior parte, a da burocracia da administração de pessoal.
Era previsível, então, que organizações indígenas e de apoio aos índios, que vinham se empenhando em desenvolver trabalhos sérios no campo da saúde, viram-se obrigadas a se retirar de cena. Isso porque não se pode supor que suas assessorias jurídicas – ao menos elas – recomendassem compactuar com operações que se insinuam alegoricamente como “empréstimos de CGC” ou “esquemas-laranja”. A que tipo de “parceiras”, então, estaria sendo franqueado o terreno de atuação não-governamental: instituições oportunisticamente formadas, talvez com o apoio de funcionários e ex-funcionários públicos bem informados e bem relacionados; organizações indígenas que se satisfaçam com possíveis benesses de redes clientelísticas em que figurem como sócios menores?
O alvoroço dos poderes políticos locais e regionais
Seja como for, o modelo adotado em 1999 foi alvo de críticas de políticos locais desde o início, já que as verbas destinadas à saúde indígena não seriam mais controladas por eles. O senador Mozarildo Cavalcanti, de Roraima, por exemplo, conhecido por suas posições anti-indígenas, considerou positiva e oportuna a decisão da Funasa de retomar o comando das ações, conforme publicado na edição de 5/2/04 do jornal roraimense Brasil Norte.
Vale lembrar ainda que, de acordo com reportagem do jornal O Estado de S. Paulo, publicada em 31 de agosto de 2003, a Funasa havia sido loteada entre petistas e aliados – das Coordenações e diretorias Regionais da Funasa, o PT ocupava 13 postos, o PTB, quatro, PMDB, três. Já o PV, PPS e PSB, tiveram uma coordenação cada e o PC do B e o PTB ganharam duas diretorias cada um. A mesma reportagem dizia que, no governo anterior, esses cargos eram preenchidos por funcionários de carreira com experiência de pelo menos cinco anos. Com um quadro desses, a proposta de um novo modelo só poderia mesmo gerar muitas desconfianças.
