Pueblos indígenas y soberanía nacional

En los últimos años, la presencia del Ejercito en el interior de las Tierras Indígenas ubicadas en el denominado “sector de frontera” de la amazonía brasileña se intensificó gracias a la instalación de pelotones y de operaciones de entrenamiento y de vigilancia. Esto configuró una nueva situación, resultado del encuentro de dos procesos que ocurrieron en Brasil en las últimas décadas: la prioridad geopolítica de la frontera amazónica desde las Fuerzas Armadas y la puesta en marcha en forma efectiva de los derechos indígenas inscriptos en la Constitución Federal de 1988, especialmente los derechos territoriales que resultaron en el reconocimiento por parte del Estado –de su demarcación- de extensas tierras indígenas contiguas al sector fronterizo internacional. Las relaciones entre los militares –especialmente los miembros del ejercito- y los indígenas, en esas circunstancias, acarreó en los últimos años algunos conflictos y una inédita tentativa de regulación de la conducta de los miembros designados a servir en esas unidades pertenecientes al grupo castrense.

¿Cómo proceder en las consultas previas con las comunidades indígenas que viven en lugares pretendidos por las Fuerzas Armadas en los que quieren implantar sus bases (pistas de aterrizaje, pelotones, mini centrales hidroeléctricas, etc.)? ¿Una vez implantadas, cómo regular los efectos socioambientales derivados de su funcionamiento? ¿Y en relación a las maniobras de entrenamiento y vigilancia? Son estos algunos ejemplos que suscitaron y encendieron el debate.

Resistencia a las demarcaciones

Durante los años que precedieron a la promulgación de la Constitución Federal de 1988, las Fuerzas Armadas, especialmente el Ejército, se esforzaron para evitar que ocurriesen superposiciones de este tipo al oponerse a la demarcación de Tierras Indígenas extensas y continuas en los sectores de frontera. Esa actitud persistió aún después de promulgada la Constitución. Desde el punto de vista doctrinario, la cuestión fue superada con la demarcación de la TI Yanomami (declarada así el 15/11/1991 y homologada el 25/05/1992), que fuera precedida por una serie de pareceres elaborados por importantes juristas y técnicos de varios ministerios, además de la Secretaría de Asuntos Estratégicos y del ministro jefe del gabinete militar de la época. Fuera de la opinión de los estados de Roraima y de Amazonas afectados por la demarcación de la TI Yanomami, la opinión general fue de que no había incompatibilidad entre la presencia militar y la demarcación de la Tierra Indígena o algún riesgo para la seguridad nacional. Esa posición fue confirmada en 1999 cuando, en una audiencia pública en la Cámara de Diputados, el general Schroeder Lessa, en ese entonces comandante militar en la amazonía, afirmó a los parlamentarios presentes que las Tierras Indígenas no configuran un obstáculo a las acciones militares en las regiones de frontera.

A pesar de lo asegurado, las Fuerzas Armadas persistieron en reforzar sus prerrogativas y preocupaciones históricas y consiguieron que el presidente Fernando Henrique Cardoso promulgase el Decreto 4.412, del 7 de octubre de 2002 –el cual dispone sobre la actuación de las Fuerzas Armadas y de la Policía Federal en las Tierras Indígenas- que les garantiza la libertad de transito, la autonomía para la instalación de infraestructura y la implementación de proyectos.

En este contexto, los liderazgos indígenas y las organizaciones de la sociedad civil reiteraron la necesidad de la creación de un código de conducta que reglamentase tal situación. La tesis fue elevada al Consejo Nacional de Combate a la Discriminación del Ministerio de Justicia, y acatada por el Gabinete de Seguridad Institucional de la presidencia, lo que resultó en una serie de reuniones –bautizadas “Diálogo de Manaus”- que antecedieron la definición de esas normas concretadas a través de las resoluciones Nº 20 del Ejercito (02/04/03), y la subsecuente Nº 938 del Ministerio de Defensa (17/10/03) que extendió sus efectos a todas las Fuerzas Armadas.

A pesar del avance que representó la aceptación de la cuestión de la promulgación de una determinada reglamentación, no fue constituida una comisión interministerial orientada a fiscalizar la aplicación de ese término de conducta trayendo aparejadas algunas dudas en relación a la aplicación práctica del mismo en el sentido de las medidas acordadas entre los diferentes actores envueltos en la cuestión.

Código de conducta

La situación de la presencia directa de bases permanentes del Ejercito en las regiones de frontera en la amazonía brasileña es el resultado de un extenso proceso en una re priorización geopolítica del Estado Nacional iniciado a mediados del siglo pasado con resultados más visibles en el terreno a partir de la década de 1970.
En la historia republicana –para no remontarnos a las expediciones durante el inicio de la colonización y a la política pombalina (el Marqués de Pombal fue un noble y estadista portugués y una figura clave del gobierno de Portugal entre 1750 y 1777 siendo Secretario de Estado) que implantó en el siglo XVIII un “collar” de fortificaciones en los límites amazónicos brasileños- las modalidades de afirmación de la soberanía nacional fueron variando. Durante algunas décadas del siglo pasado, por ejemplo, se mantuvo en vigencia el trinomio FAB (Fuerza Aérea Brasileña)-Misiones-Indios, cabiéndole a la aeronáutica apoyar la obra civilizadora de las misiones religiosas instaladas para concentrar en aldeas y catequizar a los indios siendo ellos mismos –la aeronáutica- los guardianes de la frontera. En ese sentido fueron construidas pistas de aterrizaje en esas regiones. En el periodo que se inicia después de 1964 el lema era “integrar para no entregar (la Amazonía)” y este fue la base ideológica para el Plan de Integración nacional –con la construcción de infraestructura y la concesión de beneficios fiscales a los inversores privados- que unió los objetivos económicos a las preocupaciones geopolíticas para ocupar lo que era denominado el “vacío demográfico”, sin considerar la ocupación indígena.

En la década de 1980, el Proyecto Calha Norte vigorizó la perspectiva militar en el sentido de los planes de ocupación de la amazonía brasileña a pesar de la retórica oficial de que no se trataba de un proyecto meramente militar. Su principal objetivo fue el de la instalación de pelotones de frontera que sirviesen como embriones de nuevos poblados orientados a vivificar las fronteras y garantizar, de esta forma, la soberanía brasileña, especialmente hacia el norte del canal del río Amazonas, considerado virtualmente el más amenazado por las fuerzas externas.

Sector de frontera

En las Américas, los estados coloniales y más tarde los nacionales se superpusieron a la ocupación previa de millares de pueblos indígenas y, según sus patrones diferenciados, los absorben ocupando sus territorios en la actualidad. De un modo general, la ocupación colonial del continente se dio desde las regiones costeras hacia el interior. En la amazonía, esta se estableció a partir de las tierras bajas. El control sobre la desembocadura del río Amazonas permitió que portugueses y brasileños tuvieran un fácil acceso a la inmensa extensión territorial abarcada a través de los lechos navegables y de sus afluentes, razón por la cual más de la mitad de la cuenca amazónica terminó por ser incluida en el territorio nacional.

En el proceso de ocupación de la región interior, los grupos indígenas fueron históricamente esclavizados o cooptados, otros masacrados o mortalmente infectados, muchos huyeron hacia tierras más altas –por sobre las cataratas-, y algunos, aún en la actualidad, no llegaron a ser alcanzados en forma directa. No resulta extraño que la ocupación indígena sea mayor en donde la penetración colonial haya sido escasa. De la misma manera, es de esperar que la ocupación indígena permanezca o prevalezca en regiones remotas o fronterizas como, por ejemplo, las tierras altas de la región amazónica.

El Brasil posee 16.886 kilómetros de frontera terrestre y la comparte con diez países de América del Sur. Sólo China y Rusia presentan una mayor extensión que la mencionada. Estas fronteras están definidas a través de tratados bilaterales con todos los vecinos, se encuentran demarcadas y son reconocidas internacionalmente. A lo largo de toda esta línea fronteriza se establece una franja de 150 kilómetros que está constitucionalmente definida como de especial interés para la defensa nacional. Involucra áreas pertenecientes a más de 500 municipios y a 11 estados brasileños. Allí se encuentran ciudades, caminos, ríos e, inclusive, Tierras indígenas.

Existen 185 Tierras Indígenas situadas en esa faja de 150 kilómetros en todo el país, 34 de las cuales cuyos límites son los mismos que los de la línea fronteriza internacional. De ese total, un 75% se encuentran demarcadas y registradas en el notariado. La demarcación de Tierras Indígenas situadas en la faja de frontera en una medida fundamental, entre otras, para la regularización de la situación territorial, factor relevante para garantizar la estabilidad y evitar conflictos en regiones de frontera. La definición de límites, la ocurrencia de invasiones y de disputas por la tierra, no sólo cuando se trata de Tierras Indígenas, se constituye como una fragilidad que desfavorece la política de fronteras.

De Norte a Sur del territorio brasileño se ubican 45 pueblos indígenas que viven en dicho territorio y en el de países vecinos. La construcción política de las fronteras terrestres no se estableció de acuerdo a la morfología pluriétnica de la ocupación indígena en esos territorios. Se fundamentó mucho más en la presencia militar o misional en base al principio de ocupación colonial efectiva que recortó pueblos y territorios.

Sin embargo, en forma frecuente, las relaciones construidas entre los frentes colonizadores y los “liderazgos” o intermediarios indígenas locales fueron cruciales –en muchos casos- para caracterizar la efectividad de la propia presencia colonial e implicaron la inclusión (o exclusión) de las tierras ocupadas por esos grupos. Estas relaciones continúan siendo relevantes en el ejercicio de la soberanía de los estados nacionales, así como para la implementación de cualquier política pública en esas regiones. La calidad de estas relaciones es un factor indisociable de la calidad de esas políticas.

No existen registros históricos de conflictos fronterizos entre Brasil y sus vecinos que hayan implicado pueblos o tierras indígenas como referencia central. Tampoco hay precedentes de grupos indígenas en el Brasil que hayan pretendido vincularse a algún otro país o reivindicado un estado propio. La continua expectativa de los pueblos indígenas busca la demarcación de sus tierras y la implementación de políticas  de su interés por parte del estado brasileño. También encontramos casos como el de los indios Kadiwéu, de Mato Grosso do Sul, que recibieron del propio ejército brasileño, ya en el siglo XIX, un extenso territorio continuo a la frontera como reconocimiento de su apoyo durante la guerra del Paraguay. Vale también mencionar a la Comisión Rondon de la Inspección de Fronteras del Norte Amazónico que, en el año 1927, recomendaba a muchas aldeas y jefes indígenas que visitaba que se asentasen en el territorio nacional, intentando persuadirlos con promesas de asistencia por parte del Estado brasileño.

Intercambios transfronterizos

Pero la frontera no es simplemente una línea imaginaria políticamente acordada para establecer límites entre territorios nacionales. Por ella transitan personas, mercancías e ilícitos. Más allá de la situación de los pueblos indígenas que viven a ambos lados de la línea, existen brasileños (y vecinos) que viven más allá (o más acá) de ella, familiares y amigos, comerciantes y turistas. Con la frontera plenamente reconocida, viviendo en paz con todos sus vecinos hace ya más de un siglo y frente al avance democrático acaecido en Suramérica en los últimos veinte años, es de esperar que esa línea ensaye políticas de aproximación e integración, valorizando el intercambio de ideas, manifestaciones culturales y productos. Esto vale tanto para indios como para no indios, brasileños y demás sudamericanos, residentes o viajeros.

Más aun, la frontera es un espacio susceptible de incidentes. Pasan por ella productos falsificados, dinero ilícito, drogas, enfermedades, armas a través del tráfico, criminales declarados e inmigrantes ilegales. Comúnmente, esas conexiones criminales curren en las ciudades fronterizas y se aprovechan de las vías de transporte entre los países aunque también pueden aprovecharse de cualquier área de frontera en que encuentren condiciones más favorables. Raramente ocurren en tierra indígena o involucran personas indígenas.

En tiempos de paz, los incidentes de frontera son de naturaleza típicamente policial. Ocurren en cualquier parte de los territorios nacionales. Confrontan el orden jurídico y la autoridad del Estado aunque no amenacen la soberanía política o la integridad del territorio nacional. Son cuestiones relacionadas con la política de fronteras y no propiamente a la defensa militar; demandan represión policial y no una guerra convencional.

Indios y militares

Los vicios institucionales de la FUNAI y de otros órganos con competencia afectadas a las demandas indígenas no justifican la intervención militar en la política indigenista. El conocimiento actual sobre los diferentes pueblos, con millares de comunidades con una localización definida, la dimensión de las tierras ya reconocidas, con recursos naturales, patrimonio cultural, servicios ambientales, diversidad biológica y conocimientos tradicionales asociados, le impelen a la sociedad y al Estado Nacional una búsqueda de respuestas más consistentes.

No se trata de ignorar las relaciones históricas acumuladas entre militares e indios que llevaron a las Fuerzas Armadas a incorporar la cuestión indígena a su visión estratégica, lo que constituye un mérito a ser perseguido por otras instituciones. De las guerras coloniales al indigenismo tutelar, es innegable –para bien o para mal- la influencia militar sobre la política indigenista. Sin embargo, aún hay secuelas del período histórico más reciente en que esa influencia se tradujo en subordinación: en la dictadura militar y en el gobierno Sarney, en el que los conflictos sobre derechos y tierras indígenas se multiplicaron.

No se trata de minimizar la importancia y la extensión de las relaciones actuales entre indios y militares, especialmente en el área amazónica de la faja de frontera. Hace –por lo menos- treinta años que el Ejercito viene realizando la transferencia de unidades con infraestructura, equipamientos y efectivos de otras regiones del Brasil hacia la región amazónica que, en su conjunto, alcanzarán la cantidad total de unos 25 mil hombres. Otro mérito del arma es el énfasis estratégico en la región que por muchos motivos no militares es, de hecho, altamente estratégica.

Así como viene aumentando la presencia militar en diferentes municipio situados en las regiones de frontera, el Ejercito está implantando decenas de pelotones en Tierras Indígenas en dichas regiones. Aún poseyendo de un gran poder de convocatoria, se vuelve una tarea penosa y costosa con todas las vicisitudes que implica la transferencia y la permanencia de contingentes en regiones remotas, desprovistas de infraestructura y de condiciones favorables de asistencia, dependiendo del abastecimiento por vía aérea.

Puede ser que la actual presencia militar en tierras indígenas, así como en otras áreas, no sea suficiente para cumplir con la estrategia de defensa nacional que pretende. Está prevista la instalación de mas unidades militares permanentes en tierras indígenas situadas en la faja de frontera. Es lo que dispone un decreto presidencial reciente (Nº 6.513 del 22/07/2008, publicado en el DOU en día 23/07/2008, sección 1, PG. 01), que prevé la presentación de un plan del Comando del Ejército y que será entregado por el Ministerio de Defensa para la aprobación del Presidente de la República en un plazo de 90 días.

Ese decreto tiene una motivación mucho más política: la de darle una respuesta contundente a los segmentos anti indígenas sin procurar atender las necesidades de la defensa nacional. Es discriminatorio porque hace suponer que las tierras indígenas en la frontera están implicancias en la seguridad nacional y otras áreas no lo están, lo que es una mentira. Además de lo mencionado, no hay nada que indique la necesidad de pelotones en cualquiera de las Tierras Indígenas, lo que terminará por constituir una distorsión en la propia política de defensa, con desperdicio de recursos públicos que ciertamente serían más necesarios para otras demandas de la misma defensa o de otras políticas, inclusive la indigenista.

Sumado a lo dicho, la forma y la intensidad del establecimiento de las unidades militares en Tierras Indígenas, cuando fuese el caso, tiene otras implicancias que merecen nuestra atención así como el establecimiento de reglas, mecanismos de supervisión y de mediaciones institucionales adecuadas para resguardar los derechos indígenas y dirimir situaciones de conflictos de intereses. Antes que el debate gane contornos puramente ideológicos se trata de señalar, a título de ejemplo, algunas cuestiones concretas que merecen la atención de aquellos que predican las prerrogativas del Estado Democrático de Derecho. ¿Cuáles son los criterios que rigen la elección de los lugares de instalación de las unidades militares? Cuando los lugares pretendidos por los militares para la instalación de un pelotón o de una pista de aterrizaje coinciden con la existencia de comunidades indígenas, ¿cómo realizar una consulta previa informada? ¿Cuáles son las mediaciones adecuadas para que tales consultas respeten la organización social y las formas de comunicación eficaces lo que implica, en muchos casos, la necesidad de una traducción de los motivos en lenguas nativas? Una vez definidos esos lugares, comúnmente pegados a las comunidades ya existentes en áreas remotas, ¿cuáles son las reglas para la utilización de los recursos naturales (agua, piedras, arena, etc.) y de la mano de obra local para la construcción de la infraestructura necesaria? ¿No serían deseables algunos estudios previos de impacto socioambiental? Una vez instalada la infraestructura ¿cuáles son las reglas de convivencia entre los militares de los pelotones y las comunidades locales?

La proximidad física entre pelotones y aldeas potencia la ocurrencia de incidentes en las relaciones entre militares e indios. Por ejemplo, cuando son detonados lugares sagrados con la consecuente explosión de rocas para obtener pedregullo para la pavimentación de las pistas de aterrizaje, o cuando se corrompen los paisajes y las fuentes de agua en busca de arena, o cuando se realizan operaciones de campo sin un previo aviso a la población civil. O cuando los soldados consumen, sin autorización previa, los alimentos recolectados en campos de cultivo indígenas durante los ejercicios de supervivencia en la selva. O cuando se producen relaciones de tipo sexual entre los soldados y las indias, consentidas o forzadas, generando resentimientos y nacimientos que no se encuadran en las estructuras sociales tradicionales.

Por lo tanto, el cómo y dónde de esa presencia militar en tierras indígenas es altamente relevante para esas relaciones, para que las mismas se desenvuelvan en condiciones favorables y sean consistentes con el objetivo de la defensa nacional que también incluye la seguridad y la confianza de los indios. Ciertamente, no son temas extraños a los comandantes militares pero aún hay mucho que se puede hacer y corregir para que se eviten esos incidentes y se potencie la dimensión más positiva de la relación.